各方利益难兼顾 酒法出台是难题

各方利益难兼顾 酒法出台是难题

2011年1月25日，全国政协向国务院提交了《关于尽快制定酒类管理专门法规的调研报告》，1月底国务院给予重要批示，要求有关部委进行办理。

在近年来召开的全国两会上，也都有部分代表和委员提出了加快酒类立法的提案或议案。社会各界包括酒界也纷纷呼吁依法治酒，实现酒类的健康发展。

但是，千呼万唤的酒法至今尚未出台。原因何在？笔者的拙见是：酒类产销错综复杂，为酒类立法说起来容易做起来难。难就难在既有历史的原因又有现实的问题，既有观念的撞击又有利益的博弈，既不能脱离现实的国情又不能照搬外国的、历史的、其他行业的模式，既要有立法的必要性又要有立法内容的可行性。

酒法出台面临“四难”

第一难：多方难达“共识”

新中国成立后特别是改革开放以来，国家对酒类产销的管理是十分重视的。早在20世纪80年代，国务院就曾多次开会专门研究酒类管理问题。1990年，国务院第129次总理办公会，确定由国务院法制局牵头会同商业部、轻工部共同起草《酒类管理条例》，但对是否实行全国性的酒类专卖“暂不定论”。由于各种原因，该条例中途流产。

1996年，笔者参加了由国家经贸委牵头组织的酒类专项调研活动，深感各方在一些问题上认识不统一，对解决问题的建议也不一致，特别是对实行何种酒类管理体制争议很大。

进入21世纪后，由全国政协、国务院有关部门牵头组织的较大规模的酒类专项调研活动又有多次，相信意见分歧的现象仍会存在。

政策法规的制定是极其严肃的事，要走社会调研讨论、专家咨询论证、领导集体决策的程序。在有关各方意见分歧较大的情况下，酒法不可能仓促出台。

第二难：难在“新意”

我国目前已出台了《食品安全法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《生产安全法》、《商标法》、《广告法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《循环经济促进法》等法律；出台了《工业产品生产许可证管理条例》等行政法规；出台了《酒类广告管理办法》、《酒类流通管理办法》、《酒类批发经营管理规范》、《酒类零售经营管理规范》等部门规章；对酒类生产实行许可证或QS制度，对酒类流通实行随附单制度；《刑法》修正案又规定对违反食品安全者最高可处死刑。应该说，现行的法律规章已覆盖了酒类生产和流通的各个环节，对酒类产销的监管力度也是空前的。

在此情况下，酒法不能仅仅摘抄现有法规的有关条文，合并同类项后汇编成文，而是必须具有新意，能够解决新问题，实行新制度新办法。因此，这就需要一定的时间，多方调研，反复论证，不可能一蹴而就。

第三难：难在“周全”

制定酒法是一项系统工程，要统筹兼顾、缜密周全，不能顾此失彼甚至引发新的问题。

例如，目前酒类存在的各种弊病，既有法规不完善，针对性不强的原因；也有企业自律性差，社会责任感不足的原因；还有产业发展方式落后，产业化、规模化、标准化不高的原因；更有职能部门监管不力，执法不严，违法不究的原因。鉴于此，酒法的制定一定要有大视野，以体现综合治理的精神；一定要有很强的可行性和可操作性，以利于有关各方的执行和对执法者的监督，使酒法真正有用有效。

又如，我国目前对酒类实行的是“从田间到餐桌”的全程分段管理模式：农业部门管种植，质检部门管生产，工商部门管市场，商务部门管流通，海关部门管进出口，卫生部门管卫生指标，食品药品监管部门管消费环节。部分地区还有酒类专管部门，此外还有各级行业协会。如何规范这些部门的权力边界，使其相互协调形成监管合力而不是互相扯皮形成监管真空，也是酒法不能回避的问题。

再如，通过酒法对酒类的生产、批发、零售和进出口企业实行许可证制度不失为一个好办法。但它需要同有关的法规相衔接，还有许多现实问题需要解决。目前全国有酿酒企业几万家，而酒类批发和零售企业恐怕有几十万家甚至还要多。如果实行许可证制度，怎么颁证，谁来颁证；对无证企业怎么办，谁来办？这些问题都需要通盘考虑。类似以上的问题还有不少，都需要时间来逐一的论证，所以酒法不能草率出台。

第四难：难在“体制”

酒类管理体制是目前争议的一个大问题，也是酒法制定的一个重点和难点。一些热心人士提出应对酒业实行特殊监管，可能指的也是管理体制问题。酒类管理体制问题已经争论了多年，分歧的重点是要不要实行专卖管理。

还有观点认为应在全国实行统一的酒类专卖管理体制。以此解决酒类产销中存在的各种问题，解决产销条块分割的管理体制问题，解决酒类专卖机构人员不落实、经费无来源等问题；并强调古今中外都有实行酒类专卖的先例。

可是他们对采取何种形式的专卖意见不统一：一种意见认为，现代意义的酒类专卖管理已不是传统的“统购统销”，其重点是突出“专管”；同时建议中央成立统一的酒类管理机构，各省成立相应的机构。另一种意见认为，如果实行了专卖，就要像烟草行业一样，实行供、产、销一体化管理。还有一种意见认为，对酒类的管理仍要实行“专酿专营”。

但许多人则对酒类专卖持否定或保留的态度，其理由是“专卖”的概念不明确。是从“垄断”（供、产、销一体化，国家垄断经营）的意义来谈，还是从“专营”（国家指定专营机构经营，其他部门非经专营机构许可不得经营和运输）的意义来谈，或是从“专管”（层层建立酒类管理机构，但同时强调企业性质不变、主管部门不变、财政结缴体制不变、销售渠道不变）的意义来谈。

无论实行何种意义的专卖，目前的时机都不成熟。首先，我国酒类产销企业数量庞大，规模不等，经济成分复杂，像烟草行业（全国只有一百六七十家且基本是国有企业）那样实行供产销一体化管理很难做到。其次，目前许多国有商业企业在与民营和外资企业竞争中并无优势，控制力不足，“专营”专不起来。再次，在各管理部门存在的情况下，再层层建立一个酒类的“专管”部门，不符合国家精简机构的原则，也会形成职责不清、管理成本提高的弊病。

酒类专卖不利于建立“统一开放，竞争有序”的全国大市场。一些地方借酒类产品专卖之名，搞地方保护主义。实行专卖也将增加流通环节，加重消费者负担。

专卖不利于搞活企业。专卖将加强对企业直接的、微观的干预，这不符合政府转变职能和建立现代企业制度的精神。专卖也不利于发挥竞争机制的作用，完全垄断的行业会使企业失去竞争意识和技术进步的动力，不利于行业发展方式的转变。

专卖不可能真正解决酒类产销存在的问题。当前实行专卖的行业（如烟草）同样存在着假冒伪劣、走私、税收流失等问题。酒比烟的情况要复杂，即使对酒实施专卖，也很难收到预想的效果。解决酒类行业存在的问题，不宜采取专卖这种方式，应该利用法律、经济、行政、科技的手段进行综合治理。

面对如此之大的争议，是完善还是改变目前的酒类管理体制关乎全局和长远，谁都会慎之又慎。这恐怕也是酒法难产的一个原因。

综上所述，制定符合国情、内容完善、利于操作的全国性的酒类管理法规并非易事。为酒类立法既要积极又要稳妥，既不能久拖不决也不能急于求成。

观点

我对于酒类立法一直是持赞成的态度，一方面可以规范我们企业自己的行为，一方面也可能规范其他企业的行为。

目前，酒类生产和流通领域都存在一些问题，特别是流通领域，市场秩序比较混乱，假冒伪劣不断，影响到真正生产品牌产品的企业。此外，酒类行业是一个高税收行业，但现在偷税、漏税、避税等现象比较严重。因此，制定专门的酒类管理条例非常有必要。

——全国人大代表、贵州茅台酒厂有限责任公司董事长季克良。

层出不穷的食品安全问题，仍是影响百姓生活以及和谐社会建设的主要问题。建议进一步通过厉行改革，提高《食品安全法》执法力度来根本改善我国食品安全状况。

首先要对食品安全违法犯罪活动，始终保持严厉打击的高压态势，违犯法律法规的要从严判决；其次要从根本上解决食品安全问题，还要加快建立《中华人民共和国信用法》等相关法律法规，将个人以及企业信用档案以法律的形式固定下来。最后，监管部门要延伸监管的链条，对食品安全的全链条监管，时刻不放松监管的职能。

全——国人大代表、青岛啤酒股份有限公司董事长金志国。

保障和改善“民生”是“十二五”规划的根本出发点和落脚点。改善民生，酒行业需要规范发展，推广科学的酒类消费观念，引导消费者科学饮酒、健康饮酒，形成良好的饮酒习惯，需要我国能尽快出台一部同样的酒类管理法规，将酒管住、管严、管好，让消费者喝上真酒、喝到好酒、喝出健康，从而促进社会和谐发展。

——全国政协委员、提案委员会委员、中国华艺音像事业有限公司艺术总监、中国诗酒文化协会常务副会长蒋秋霞。

中国是酒类商品生产、消费大国，酒类商品的年产量、年销量均居世界第一，但全国范围内至今没有形成一部完整的酒类商品相关法律，这样造成了酒类市场的混乱。建议参照《食品安全法》，尽快就酒类商品立法并颁布实施。

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